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在正式施工前，以施工圖紙為依據對項目工程進行各類造價預計，是工程造價管理工作的主要內容之一。這些預算價種類較多，包括標底、招標控制價、最高投標限價等等，實務中經常會令人混淆，為招標管理帶來困擾。同時，各類預算價的計價依據主要依賴定額文件，后者是計劃經濟時期的特殊管理產物，存在一定的局限性與滯后性。

因此，這里首先區別標底、招標控制價、最高投標限價的概念內涵，進而分析定額制度下各類預算價受到的局限影響。

1 標底

標底，是由招標人或招標人委托的專業造價管理機構，為招標項目編制的合理基本價格；是我國早期招投標管理與工程造價管理的重點內容；標底價，代表著業主對于招標項目的預期價格，對于報價評價有著重要影響。早期招投標管理活動中，“標底”往往作為投標報價與評標管理的核心關鍵因素出現：與標底越接近的投標報價得分越高，與標底偏離越遠的投標報價得分越低；偏離超過標底一定幅度的報價作廢標處理，失去競爭的資格。

基于“標底”對于投標報價與評標管理的重要影響，標底有著較高的保密性要求。但實務中，標底制度卻引發大量的“尋租腐敗”與“暗箱操作”問題：投標者送標前千方百計探聽標底，對業主、標底編制機構、編制人員，甚至政府招投標管理部門進行賄賂收買；招標者故意泄露標底、聯合招標代理機構壓低或抬高標價，市場競爭靠“關系”而非實力，嚴重擾亂了招投標市場秩序。

事實上，標底是少數實行計劃經濟體制國家特有的造價管理概念。國際工程管理慣例中，雖然業主也會委托招標代理人或專業的造價管理公司進行造價預估，但估算結果僅作為建設投資額度和投標報價高低的參考，并不會作為最終投標報價與評標的標準。

為了淡化標底對報價評價的影響，我國出臺《招標投標法實施條例》規定：標底只能作為評標的參考，不得以投標報價是否接近標底作為中標條件，也不得以投標報價超過標底上下浮動范圍作為否決投標的條件。實踐中“無標底招標”也快速取代“有標底招標”的主要招投標管理制度方式。

2 招標控制價與最高投標限價

目前，國內建設工程招投標管理主要采用“無標底招標”，即業主對招標項目不編制標底或者即使編制標底也不以其作為評標標準，只是作為一種價格參考，經由評標委員會對投標文件評審而后確定中標人。

在以標底為基礎的建設工程投標報價系統中，“標底”是報價與評標的重要因素，控制著招標價格的合理性。進入無標底招標階段，招標人同樣需要一個價格指標，將招標活動的價格控制在一個合理的范圍，從而高效使用建設資金，這個價格指標即是“招標控制價”或“最高投標限價”。

招標控制價&最高投標限價

依據《建設工程工程量清單計價規范（GB50500-2013）》，招標控制價是招標人根據國家或省級、行業建設主管部門頒發的有關計價依據和辦法，以及擬定的招標文件和招標工程量清單，結合工程具體情況編制的招標工程的最高投標限價。

由此可見，招標控制價與最高投標限價實質上是相同的，僅僅在指向上因招標人與投標人而有所不同。之于招標人，這個價格因素即為招標控制價；之于投標人，這個價格因素則為最高投標限價。

招標控制價VS標底

招標控制價與標底，作為無標底招標與有標底招標制度下的兩種預算價，在以下幾個方面有著較大不同。

1 保密與公開。有標底招標制度下，由于標底對于評標結果有著直接影響，標底在開標前是非公開的，因此導致大量尋租腐敗現象發生，招標人也存在有意抬高或壓低工程造價的現象；無標底招標制度下，招標控制價（最高投標限價）無需保密，招標人在招標文件中應如實公布招標控制價，且需上報工程所在地建設主管部門備案，更加有利于招投標活動的公開與公平。

2 對評標的影響。以標底為核心的評標體系中，標底價格直接影響著招標活動的最終評標結果。無標底招標中，招標控制價既不參與評分，也不在評標中占有權重，僅僅作為一項價格指標，發揮控制合理投資的作用。

3 價格控制。無標底招標中，招標控制價決定了投標人的報價上限，一旦報價超過招標控制價即為廢標。有標底招標中，標底是招標人對于建設項目投資的心里預期價格，投標人的報價距離標底越近則越容易中標。因此，當所有投標人的報價都高于標底價，與標底價最接近的報價投標人仍然可以中標，不會出現廢標現象。

3 標底、招標控制價

定額編制下的局限性

從有標底招標到無標底招標，從標底價到招標控制價，我國建設工程招投標管理與工程造價管理經歷著較大的發展變革。但從根源上來看，這種變革并未動搖國內長期實行的定額計價管理制度根本：無論標底價還是招標控制價，其編制依據都沿用計劃經濟時期的定額管理制度。“預算價”脫離“市場價”，不利于項目投資的合理控制，也不利于施工單位的投標報價競爭。

定額制度的局限性

定額是國家在計劃經濟時期，為加強建設管理、合理安排勞動力資源制定的一項管理控制制度；是根據一定時期、范圍的社會生產力發展水平制定的生產過程中人力、物力、材料消耗的一種法定標準。具體到建設工程領域，即為完成一定計量單位的結構構件或分項工程所需要的人工、材料、機具設備、資金等消耗的數量標準。

從經濟體制發展來看，定額制度作為計劃經濟時期的特殊管理控制制度，在當下快速發展的市場經濟環境背景下存在很大的局限性與滯后性。定額本身反映的是過去一段時間與范圍內的平均生產力水平，用以指導當下或未來一段時間的工程消耗計量計價，無論標底價還是招標控制價都顯然是脫離市場實際的。

尤其，定額本身的編制多通過各地造價站、定額站等機構，其主要原理即是對過去工程案例的相關信息數據進行收集、匯總、研究、分析，進而編制定額文件。這種定額編制方式耗時較長，更新頻率較慢，兩版定額文件的時間間隔往往長達十幾年。以這樣的定額標準去編制標底或招標控制價，顯然是滯后于市場和行業發展現狀的。

定額制度下的招標控制價

招標控制價或最高投標限價，其主要作用即是將招標活動的價格控制在一個合理的、可接受的范圍內。其自身編制方法、依據將直接影響著招標活動價格控制工作的科學合理。以定額為編制依據的招標控制價，其自身帶有定額制度的滯后性與局限性：無法以建筑市場各項要素的實際平均水平，合理控制項目工程的建設資金投入與投標報價競爭。

1 招標控制價遠高于市場平均價，即意味著招標方的建設投資資金未得到合理利用，承包商將獲取更多的市場利潤，因此易誘發圍標、串標現象；

2 招標控制價遠低于市場平均價，即代表著招標方建設投資資金的設置不合理，承包商將無法獲得市場利潤甚至產生虧損，出現無人投標的流標現象。

此外從市場發展角度來看，招標控制價脫離市場實際生產水平，一些優質建企難以通過自身技術、人才、管理實力贏得市場競爭優勢，反而在低價中標的競爭態勢下被一些低于成本價報價的劣質建企淘汰，這顯然是有失市場公平與合理的。長此以往，建企為順利中標不斷壓縮成本、低于成本價報價，經營重心從提升自身技術、人才、管理實力，轉為前期低價中標，后期通過工程變更、索賠等方式盈利，顯然不利于建筑業的高質量快速發展。

2020年7月24日，住房和城鄉建設部辦公廳印發《工程造價改革工作方案》，提出“取消最高投標限價按定額計價的規定，逐步停止發布預算定額”，此后各地相繼響應中央政策意見，逐步取消定額計價。這一改革舉措引起了行業內的熱議，不少輿論宣傳直呼“大變天”。

事實上，綜合考量上述定額管理制度、標底與招標控制價的編制局限性，這場看似驟然的造價改革也似乎有跡可循。依據定額編制的現有工程計價體系，未來勢必將被市場詢價、企業報價的市場化計價體系逐步取代，從而合理控制建設投資，有效激活市場活力，推動建筑業的高質量快速發展。