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船舶油污損害賠償中若干實務問題探討

[作者：　　　時間：2006-12-17 22:41:38]

船舶油污損害賠償是一個大題目，也是當前的一個熱點題目，不是本次會議所能都涉獵到的。因此，本文僅探討與國內船舶油污損害賠償有關的以下幾個實務問題：
1. 誰有權利代表國家提出請求？
2. 誰有責任對污染損害進行賠償？
3. 中長期損失
4. 責任限制
5. 強制保險與直訴保險人
之所以說是實務問題，是指本文并不打算從理論上探討現行法律規定中存在哪些問題，以及應如何修改。相反，而是從實務的角度澄清當前國內在上述諸問題中所存在的錯誤認識，從而避免其給船舶油污損害賠償所帶來的不良影響。
1. 誰有權利代表國家提出請求？
《中華人民共和國海洋環境保護法》（下稱《海環法》）第五條規定了環保、海洋、海事、漁政和軍事等部門“九龍治水”。但事實上，由于是部門立法，各個部門職責劃分不清，造成“有時九龍治海，有時海里無龍”的局面。特別是在發生船舶油污事故時，往往會有不同或者多個部門同時聲稱有權代表國家請償。例如，在1983年“東方大使”輪一案中，代表國家進行索賠的是環保和水產部門；在1997年“海成”輪一案中，代表國家進行索賠的是漁政部門；在1999年“閩燃供2”號輪一案中，代表國家進行索賠的是環保和水產部門；在2002年在天津發生的“塔斯曼海”輪一案中，代表國家進行索賠的是海洋和漁政部門。在這些部門聲稱保護國家利益的同時，卻可能因濫用職權而嚴重地損害了國家的形象。
由于這些政府部門和機關都同時執掌和行使著一定的行政權力，因此，其代表國家所提出的請償往往會給船東帶來很大的壓力，在錯誤請求時還會給船東造成很大的損失。那么，根據我國的有關法律規定，到底誰有權代表國家進行請償呢？
依照《海環法》第九十條第二款的規定，“對破壞海洋生態、海洋水產資源、海洋保護區，給國家造成重大損失的，由依照本法規定行使海洋環境監督管理權的部門代表國家對責任者提出損害賠償請求。” 那么，到底哪個部門才是“依照本法規定行使海洋環境監督管理權的部門” 呢？結合《海環法》第五條的規定，可以得出：
第一，有權“代表國家對責任者提出損害賠償請求”的部門，一定是“依照本法規定行使海洋環境監督管理權的部門”，而非依照任何其他法規行使海洋環境監督管理權的部門。因此，有的法院援引《漁業法實施細則》等規定來證明某政府部門有權代表國家請償，是對《海環法》第九十條第二款的這一規定的違反。
第二，《海環法》第五條的規定，認定國家有關行政主管部門應依照事故所發生的水域和性質來確定其行使的監督管理權。由此可見，環境保護部門對防治陸源污染物和海岸工程建設項目對海洋污染損害行使監督管理權；海洋部門對防治海洋工程建設項目和海洋傾倒廢棄物對海洋污染損害行使監督管理權；海事部門對所轄港區水域內非軍事船舶和港區水域外非漁業、非軍事船舶污染海洋環境行使監督管理權；漁業部門對漁港水域內非軍事船舶和漁港水域外漁業船舶污染海洋環境行使監督管理權；軍隊環境保護部門對軍事船舶污染海洋環境行使監督管理權。
第三，由此可見，在任何情況下都只有一個部門有權行使監督管理權，也因此只有一個部門有權代表國家請償。水產部門不是行使監督管理權的行政主管部門之一，因此在任何情況下均無權代表國家請償。然而，就普通油輪因碰撞、觸礁或擱淺發生漏油污染而言，船東和保賠協會所面臨的最大困難是漁政部門代表國家所提出的索賠。如上所述，《海環法》第五條第四款所規定的是，“國家漁業行政主管部門負責漁港水域內非軍事船舶和漁港水域外漁業船舶污染海洋環境的監督管理”，即國家漁業行政主管部門對于漁業水域中的所有污染海洋環境的事故并不必然具有監督管理權，而僅對漁業水域中漁業船舶所造成的污染海洋環境的事故具有監督管理權；對其他情況下的船舶污染均沒有監督管理權，因而也就無權力代表國家向任何人請償。
第四，就漁業行政主管部門而言，其所行使的監督管理權，目的在于對漁業水域生態環境進行保護，包括向漁民發放捕魚證、監督漁船是否按照捕魚證的規定進行捕魚，以及在禁漁期內是否進行了非法捕魚，等等。在漁業資源惡化時（例如：遭受油污），漁業行政主管部門僅僅有責任從上述這些方面采取相應的行政措施，沒有責任對海洋環境采取諸如改善水質、補充魚苗等生態措施。因此，其所行使的監督管理權與《海環法》第九十條第二款所規定的“給國家造成重大損失”的經濟責任無關，因此也就不能依其所具有的行政監督管理權，而必然地享有《海環法》第九十條第二款的授權來代表國家對責任者提出民事損害賠償請求。
第五，《海環法》第五條第二款規定，“國家海洋行政主管部門負責海洋環境的監督管理，組織海洋環境的調查、監測、監視、評價和科學研究，負責全國防治海洋工程建設項目和海洋傾倒廢棄物對海洋污染損害的環境保護工作。”明確了不論是誰，只要是在海上（而不是從陸源，否則適用第一款的規定）傾倒或泄漏污染物或廢棄物，對海洋污染造成損害，那么，環境保護工作（而非僅僅是行政處罰）都由國家海洋行政主管部門負責。與《海環法》第五條第三至第五款相比，第一款和第二款所規定的國務院環境保護行政主管部門和國家海洋行政主管部門，是負責對海洋環境所遭受的污染損害采取諸如改善水質、補充魚苗和設置魚礁等方面的經濟、技術和生態措施的主管部門。因此，也只有這兩個主管部門（即國務院環境保護行政主管部門和國家海洋行政主管部門）才符合《海環法》第九十條第二款所規定的要件，對于“給國家造成重大損失”的責任者，享有法定代表權，代表國家提出民事損害賠償請求。
由此可見，在普通商用油輪發生漏油事件時，“有權代表國家行使損害賠償請求權”的適格主體通常只有國家海洋行政主管部門，而不是其他部門。
2. 誰有責任對污染損害進行賠償？
對污染損害負有責任的人可以從技術責任角度去分析，但由于“技術責任在船舶油污損害賠償中，大多不能演變為法律責任” ，因此，本節只討論法律責任。
在國際層面上，《國際油污損害民事責任公約》（下稱“CLC公約”）法律框架下的唯一責任人始終是公約意義上的船舶所有人：僅指載有持久性油類運載船舶的船東。這里存在的第一個問題是，CLC框架下的船舶是否還包括其他空載油船？從1992年CLC公約第二條第一款的規定中可以看出，“能夠運輸油類和其他貨物的船舶，僅在其實際運輸散裝油類貨物時，以及在此種運輸之后的任何航行（已證明船上沒有此種散裝油類運輸的殘余物者除外）期間，才應視作適用的船舶” 。由此可見，如果空載油船上已經沒有任何作為散裝油類運輸的持久性油類，即使燃油艙中還有作為燃油儲備的持久性油類，那么也還是不適用該公約；否則的話，是要適用該公約的。存在的第二個問題是，盡管CLC框架下的船舶是指運載有持久性油類的油船，但是，在判斷污染損害時卻包含燃油在內，而不僅僅只是貨油。
在國內法中，《海環法》沒有明確規定誰是責任主體，第九十條只規定“造成海洋環境污染損害的責任者，應當排除危害，并賠償損失”。第六十六條規定“……按照船舶油污損害賠償責任由船東和貨主共同承擔風險的原則，建立船舶油污保險、油污損害賠償基金制度”，但是也沒有定義誰是“船東”。余曉漢（2002）認為“應是漏油船舶的所有人和經營人” 。盡管法律并沒有給“船東”下一個定義，但是沒有理由認為《海環法》有意將油污責任人擴大到船舶所有人以外的其他人之中。因此，如果，上述“經營人”所指的是《中華人民共和國海商法》（下稱《海商法》）第八條意義上的經營人，那么，這一理解是對的。
由此看來，不論是在國際層面上還是國內法，對于理解船舶油污責任人都不困難。但是，當兩船碰撞并互有過失時，這個問題變得復雜了。在這種情況下，許多文獻都認為兩船對其中一船漏油所造成的污染應負連帶責任，或者非漏油的一方應當按照《海商法》第一百六十九條規定，按照過失程度的比例負賠償責任。
許光玉、周崇宇(2002) 一文給出了以下三個兩船碰撞，其中一艘船舶漏油的賠償案例，對我們理解這種連帶責任輪提供了很好的幫助。
　　1、1988年2月6日，格倫納符海運公司所屬柯寧莎斯海運公司經營的“VLACHERNA BREEZE”（下稱“符”）輪與上海遠洋運輸公司所屬的“潮河”輪在粵東海域碰撞，“符”輪洞穿漏油造成污染損害，“潮河”輪沒有漏油。污染受害方以共同侵權應承擔連帶責任為由起訴兩艘船舶的船舶所有人和經營人。廣州海事法院審理認為：“‘符’輪與‘潮河’輪在航行中發生碰撞，導致‘符’輪洞穿溢油，污染海域，致使我國粵東沿海地區的漁業和養殖業造成損害和損失，已構成共同侵權，三被告對此應負連帶責任，賠償原告因油污損害所造成的經濟損失。”
2、1998年11月13日，我國船舶“津油6”油輪和“建設51”油輪在廣州港21至23號浮之間水域發生碰撞，碰撞造成“津油6”輪貨油艙破損，所載的0號柴油大量泄漏，對周圍水域造成嚴重污染，造成漁業資源嚴重受損，“建設51”輪沒有漏油。廣東省海洋與漁業局向“津油6”輪和“建設51”輪的船舶所有人以共同侵權造成國家漁業資源損失為理由提出索賠，要求兩船的船舶所有人共同承擔連帶賠償責任。廣州海事法院審理認為：本案屬污染糾紛，應適用無過錯責任原則，即責任人即使沒有過錯也要對污染造成的環境損害承擔賠償責任。本案的污染源是“津油6”輪泄漏的0#柴油，污染環境的責任人是其船舶所有人；“津油6”輪泄漏的0#柴油違反了《中華人民共和國海洋環境保護法》第二十六條的規定，造成了國家的天然漁業資源損失（水產品直接經濟損失、天然漁業資源損失），上述損失是因“津油6”輪泄漏0#柴油而造成的，故“津油6”輪船舶所有人應對國家損失承擔全部賠償責任。“建設51”輪沒有漏油，本案污染源不是來自“建設51”輪，其船舶所有人在本案中不直接對上述國家損失承擔責任。”廣東省海洋與漁業局不服提起上訴，在二審過程中三方達成和解，由“津油6”輪和“建設51”輪共同賠償漁業資源損失。
3、1999年3月24日，造成珠江口有史以來最嚴重油污染的“閩燃供2”油輪與“東海209”油輪碰撞污染案。該案中“東海209”輪沒有漏油。油污染發生后，多個污染受害方以共同侵權承擔連帶賠償責任要求“閩燃供2”輪和“東海209”輪船舶所有人賠償污染損害。廣州海事法院認為：船舶泄漏污染物造成海域污染損害的民事責任，是一種特殊的侵權責任，根據我國民法通則、海洋環境保護法、環境保護法和我國參加的1969年CLC公約的規定，應適用無過錯責任原則，對于“閩燃供2”輪漏油造成的損失，由“閩燃供2”輪船舶所有人承擔賠償責任。盡管“閩燃供2”輪漏油是由于碰撞所致，但在適用無過錯責任原則的情況下，可以不問碰撞雙方的過失，先由漏油的船舶所有人對受害方承擔責任，而后再由碰撞雙方根據過錯責任比例分攤。在眾多的索賠方中，只有廣東省海洋與漁業局不服判決，提起上訴。廣東省高級人民法院二審認為：兩船碰撞造成污染損害構成共同侵權，由于《海商法》第一百六十九條規定，船舶發生碰撞，碰撞的船舶互有過失的，各船按照過失程度的比例負賠償責任；過失程度相當或者過失程度的比例無法判定的，平均負賠償責任。互有過失的船舶對碰撞造成的船舶以及船上貨物和其他財產的損失，依照欠款規定的比例負賠償責任。碰撞造成第三人財產損失的，各船的賠償責任均不超過其應當承擔的比例。碰撞造成油污染損失屬于碰撞造成第三人財產損失，應由碰撞兩船的船舶所有人按照過錯責任比例承擔賠償責任。
許光玉、周崇宇(2002)認為，從“上述案例可見，在船舶碰撞導致油污染的賠償中，有多個生效的民事判決，而且認定差異很大，存在很多爭議問題，如過錯責任原則是否排斥無過錯責任的適用；船舶碰撞導致油污染是否構成共同侵權；污染受害方能否擁有對非漏油方的訴權等。”事實上，上述三個問題的一個實質性問題就是污染受害方能否向對碰撞負有過失的非漏油船提出污染賠償請求？但是，認為兩船應負連帶責任的，其理論基礎是共同侵權；認為兩船應按照責任比例直接對污染受害方承擔責任的，其理論基礎是《海商法》第一百六十九條。事實上，這兩種觀點都是錯誤的。
對此，許光玉、周崇宇(2002)等是支持連帶責任論的，理由是認為兩船有共同過失。其實，這種觀點是對共同侵權、共同行為或共同過失的錯誤理解，因為就雙方有責碰撞而言，沒有駕駛員是共同商量好了地要相互之間進行碰撞，或者雖然沒有共同商量，但卻為了一個共同的碰撞的目的所采取的行為，因此夠不上共同侵權、共同行為或共同過失，最多是同時侵權、同時行為或同時在同一事故中犯有過失。構不成法律意義上的共同侵權，也就構不成連帶責任。
第二種觀點認為互有過失的兩船應按照責任比例向污染受害方負賠償責任。持此種觀點的理論基礎是《海商法》第一百六十九條第二款的規定：“互有過失的船舶，對碰撞造成的船舶以及船上貨物和其他財產的損失，依照前款規定的比例負賠償責任。碰撞造成第三人財產損失的，各船的賠償責任均不超過其應當承擔的比例。” 這種觀點在“閩燃供2”號輪碰撞漏油污染案的二審中得到了二審法院的支持：二審法院認為，“根據一審法院已生效的民事判決認定，本案船舶碰撞事故的雙方互有過失，燃料供應公司的油輪和臺州公司的輪船應分別承擔責任，因此，燃料供應公司和臺州公司都是造成海洋環境污染的責任者，根據我國海商法第169條的規定，船舶碰撞雙方互有過失，造成第三人損失的，各船的賠償責任均不超過其應承擔的比例。因此，燃料供應公司和臺州公司應按照其各自的責任比例，對造成海洋環境污染的損害予以賠償。而對于天然漁業資源，即所謂中長期海洋資源損失，二審法院則認為損失是客觀存在的。本案漏油事故的責任者應當承擔此項損失的賠償責任。據此作了改判。” 遺憾的是，二審法院錯誤地改變了一審法院的正確判決，因而是一個錯案。說這種觀點是錯誤的有以下幾個理由：
第一，對《海商法》第一百六十九條第二款規定的理解存在兩個問題：其一是本款第一句中的“其他財產”所指的是“船上的其他財產”（other property on board），非船上的第三人財產損失則適用于本款第二句。其二是污染造成的“環境損害”是否等同于此處的“財產損失”。筆者認為“財產”（property）不等同于“環境”，即環境不是財產，“環境損害”也不等同于“財產損失”。
第二，不論是CLC公約還是《海環法》,其所確定的油污損害賠償責任的規則原則總體上講都是嚴格責任制，而上述推理無疑適用的是過錯責任制, 從而導致適用法律錯誤。
第三，《海商法》第一條規定本法調整的是海上運輸關系和船舶關系。海上油污即非海上運輸關系，也非船舶關系，因此，《海商法》不能用于調整海上油污污染侵權人和污染受害人之間的法律關系，調整這一法律關系的應是CLC公約和《海環法》等法律法規。因此，根據《海商法》第一百六十九條第二款的規定作出的判決是法律適用錯誤。
第四，污染的近因是漏油，而不是碰撞。因此，碰撞與污染之間沒有法律上的因果關系。
第五，表面上看，持此種觀點的目的是為了給污染受害人以最大限度的保護，使之可以在漏油船的船東破產時還可以向非漏油船的船東請償。但事實上這種善良的錯誤做法不僅保護不了污染受害人，相反還會因為破壞了法律體系的完整性而損害污染受害人的利益。首先，受害人向漏油船的船東只能按其責任比例請償，而不能請償其全部損失，破壞了CLC公約和《海環法》建立的賠償責任制度；其二，由于船舶碰撞損害賠償的責任基礎是過失責任制，受害人向兩船船東請償時要負舉證責任，破壞了CLC公約和《海環法》建立的嚴格責任制度；其三，由于船舶碰撞損害賠償的責任人在光船租船的情況下是光船租船人，而在油污法律關系中光船租船人不是責任人，責任人是船舶所有人，因此不可操作；其四，非漏油船享受的責任限制往往會遠遠低于CLC公約規定的限額，從而使受害人實際所能獲得的賠償大打折扣；其五，至少對非漏油船而言，不能直訴其責任保險人，因為沒有強制保險制度與之相配套。
第六，這種觀點顯然與CLC公約規定的兩船或多船應負連帶責任的情況相矛盾。1992年CLC公約規定只有在兩船或多船所造成的損害無法合理分開時，才負連帶責任。而在一船漏油而另一船未漏油的情況下，“顯然屬于可以合理分開的損害，兩船所有人并不應負連帶責任” 。如果其中非漏油船不是運載持久性油類的船舶，那么，該輪更不適用于公約和《海環法》，因此，令其對油污負責，是對公約和《海環法》的違反。
事實上，學術理論界中（包括海事法官所發表的論文）認同上述兩種觀點的并不多見，但在司法實踐中屢出錯案，不能不令人遺憾。
3. 中長期損失
對于中長期損失是否應當得到賠償，不僅在我國學術界和司法實踐中不統一，同時在世界各國的司法實踐中也不統一。在我國，贊成對中長期損失應予賠償的往往依據的是民法的基本原理，而對航運和海上油污侵權法律的特殊性考慮甚少。其基本理由大體如下：
第一，完全賠償是民事賠償的基本原則，有關法律并沒有明示將中長期損失排除在外。
第二，恢復原狀是《中華人民共和國民法通則》（下稱《民法通則》）第一百三十四條所列舉的十種承擔民事責任的形式之一。環境被污染后恢復原狀是必要的，也是可能的，但往往時間比較長。如果責任人不采取措施恢復原狀，法院難以具體強制。因此，只要客觀存在中長期損失，就應當予以賠償。
第三，為了保護近期損失得以賠償而損失遭受中長期損失的受害人的利益，似乎既不符合法律，又不符合邏輯。
第四，如果中長期損失是可合理預見必將發生的損害，那么就應當予以賠償。
第五，對中長期損失的評估不準確是個事實問題、個案問題，不能因此而否定支持中長期損失索賠的合法性。
就上述諸條理由而言，恰恰說明對于中長期損失從法律上不應予以賠償，其具體理由如下：
第一，完全賠償的確是民事賠償的基本原則，但是這一原則并不是獨立存在的，就民事侵權而言，法律還必須同時考慮其他幾個方面：（1）過錯責任原則，即請求人對侵權行為的過錯舉證；（2）請求人對中長期損害的舉證，這種舉證要達到能證明其具有法學意義上的請求權，僅有數學意義上的可能性是遠遠不夠的。也即，這種權利在法律上是確定的，而不是可能，同時這種權利所遭受的侵害也是確定的，是可以從法律上進行評價的，而不僅僅是從數學上進行推測；（3）請求人對中長期損害與行為人的過錯之間具有因果關系進行舉證；（4）被請求人是應受法律制裁的責任人。
就海上油污法律而言，因為油污的特殊性，過錯責任原則已經被改為無過錯責任原則，以對受害人予以保護，并同時建立了強制保險和直訴保險人兩項相互關聯的適度，從而給受害人以更大的保護。這一點在考慮海上油污損害賠償的其他法律制度時必須一并予以考慮而不容忽視。在實踐中，中長期損失請求權的法律確定性是難以滿足的。這其實也是劃分短期損失和中長期損失的標準。因果關系是我國司法實踐中的一個薄弱環節，究其根本是法學學術領域在這一問題上的認識薄弱，導致在司法實踐中法院很少考慮因果關系以及不知應如何考慮因果關系。就油污而言，法經濟分析表明，中長期損失與侵權行為（而非漏油事故）之間的因果關系是難以認定的。至于說最后一個問題就更是問題：法律應予制裁的責任人是否真的就僅僅是漏油船的船東？法律規定了不完全的嚴格責任制，基金公約建立了由貨主參與分擔損害賠償的機制，是否都表明漏油船的船東并不應當成為唯一應對污染負責的責任人。但是，如果片面、孤立地強調民事賠償的基本原則，漏油船的船東就將成為唯一對污染負責的責任人。這是否又走到了法律公平性的反面？
第二，既然環境被污染后恢復原狀是可能的，那么，此后就不應有任何為法律所認可的損失，包括中長期損失，就應當只賠償采取預防措施的費用，而對中長期損失不予賠償。
第三， “為了保護近期損失得以賠償而損失遭受中長期損失的受害人的利益，似乎既不符合法律，又不符合邏輯”，這種講法是不對的。首先，應明確的一個問題是，法律要保證的是法律意義上的公平，而非邏輯意義上的公平。其次，近期損失中包括不僅不會延續下去存在或產生中長期損失相反會有助于避免或減少中長期損失的清污和其他預防或減少污染措施的費用，在“塔斯曼海”輪一案中，清污費與中長期損失相比可謂天壤之別。如果使其按比例受償，那么，清污方所能實際獲得的賠償會非常有限。其結果是損失（包括近期損失和中長期損失）都會大大增加。
第四，如果中長期損失是可依法合理預見必將發生的損害，那么的確應當予以賠償。但事實往往是對于中長期損失無法合理預見，而且還會與請償人自身采取相應措施不當之間存在因果關系，因此，這一觀點的假設前提不存在。
第五，對中長期損失的評估不準確是個事實問題，但不是個案問題，而是因科學技術水平所限所存在的普遍問題，是任何一個案件都會必然存在的，因此，對中長期損失的任何形式的認定都不可能是合法的。
4. 責任限制
對于涉外油污案件而言，責任人的責任限制問題比較簡單，即適用CLC公約的有關規定。對于國內油污案件而言，責任限制問題主要是法律適用問題。第一個問題出在對《海商法》第二百零八條的理解上。第二百零八條第二款規定，本章規定不適用于“中華人民共和國參加的國際油污損害民事責任公約規定的油污損害的賠償請求”。一種理解是對于國內符合CLC公約規定的油輪而言，根據第二百零八條第二款的上述規定，其油污損害的賠償責任限制應適用《海商法》第二百零七條的規定，因為沒有涉外因素。另一種理解是由于第二百六十八條已經規定了，在調整涉外法律關系中，“中華人民共和國締結或者參加的國際條約同本法有不同規定的，適用國際條約的規定”，而第二百零八條第二款的規定并沒有特別強調適用涉外法律關系，因此，根據該條規定，應適用CLC公約。對此學術界尚無定論，司法實踐中也還沒有涉及這個問題。
第二個問題出在對《中華人民共和國海事訴訟特別程序法》（下稱《海訴法》）第一百零一條的理解上。該條第二款規定：“船舶造成油污損害的，船舶所有人及其責任保險人或者提供財務保證的其他人為取得法律規定的責任限制的權利，應當向海事法院設立油污損害的海事賠償責任限制基金。”與第一款相比，第二款的規定表明不設立海事賠償責任限制基金就不能取得法律規定的船舶油污損害責任限制的權利。對于適用包括油污責任在內的海事請求，如果《海商法》第二百零七條的規定限制責任，但卻沒有設立海事賠償責任限制基金，那么，對于非油污損害的限制性債權，責任人依然可以限制責任，但對于油污責任部分則不能限制責任。
第三個問題出在對《海環法》第九十七條的理解上。該條規定：“中華人民共和國締結或者參加的與海洋環境保護有關的國際條約與本法有不同規定的，適用國際條約的規定”。值得注意的是，與《民法通則》和《海商法》的做法不同，該條并不在涉外法律關系中。對此又出現兩個問題：其一是其涉外性。一種理解認為根據《民法通則》和《海商法》的有關規定，只有存在涉外因素時才適用我國“締結或者參加的與海洋環境保護有關的國際條約”；另一種理解則認為在任何情況下都應適用我國“締結或者參加的與海洋環境保護有關的國際條約”。其二是CLC公約是否是“與海洋環境保護有關的國際條約”。一種理解認為是，另一種認為不是，因為CLC公約的目的并不是保護海洋環境，而只是規定在發生油污時應如何進行賠償。對此學術界同樣沒有定論。
5. 強制保險與直訴保險人
CLC公約和基金公約在努力確保受害人得到最大限度的賠償的同時，也建立了分散船舶所有人賠付負擔的機制，包括強制保險和貨主參與分擔賠償制度。與強制保險相配套，即建立在強制保險制度上，CLC公約還建立了直訴保險人制度。這反過來又給了受害人以更大的保護，同時也規定保險人不僅可以與船舶所有人享有同樣的抗辯權和豁免權，同時在船舶所有人不能享受責任限制時，保險人可以享受；在船舶所有人有故意或重大過失時，還可以免除賠償責任。
對于沿海運輸船舶而言，目前存在的最大問題是是否也可以直訴保險人。《海訴法》第九十七條規定“對船舶造成油污損害的賠償請求，受損害人可以向造成油污損害的船舶所有人提出，也可以直接向承擔船舶所有人油污損害責任的保險人或者提供財務保證的其他人提出。”此肯定觀點的意見認為，由于《海訴法》第九十七條的這一規定并未強調涉外因素，因此對于沿海運輸船舶造成的油污事故而言，同樣可以直訴保險人。對此，筆者不敢茍同。
首先，該條規定源于1969年CLC公約的第七條第八款，因此是與CLC公約所建立起的一整套油污損害賠償機制相配套的，不能將其獨立使用。事實上，CLC公約為達到直訴保險人的目的不僅建立了強制保險制度，同時結合港口國管制，還有求運載2000噸以上持久性散裝油類貨物的船舶必須取得并向港口國管制機關交驗“油污損害民事責任保險或其它財務保證書”。因此，保險人此時事實上是向港口國提供油污損害賠償擔保的保證人。那么，依擔保法的基本原理，受害人當然可以直訴擔保人，也即此處的油污責任保險人。與此可見，此處的保險人已經不單單是普通海上保險法意義上的責任保險人，他有別于自愿保險下的保險人，而成為具有法定擔保義務的強制保險人。所以，能依法被直訴的保險人不是廣義上的責任保險人，而是狹義上的法定強制保險的保險人，即《海訴法》第九十七條規定中的保險人僅指法定強制保險的保險人。
在明確了這一點后，再來看《海環法》第六十六條的規定“國家完善并實施船舶油污損害民事賠償責任制度；按照船舶油污損害賠償責任由船東和貨主共同承擔風險的原則，建立船舶油污保險、油污損害賠償基金制度。實施船舶油污保險、油污損害賠償基金制度的具體辦法由國務院規定。” 因此，在目前國務院尚未制定具體辦法的情況下，強制保險制度和提交保證制度還沒有建立之前，直訴保險人不僅缺乏法理依據，同時缺乏法律依據。嚴格來講，對于沿海運輸船舶而言，目前尚不存在上述狹義上的法定強制保險的保險人，所存在的只是普通海上保險法意義上自愿保險的保險人，因此，在我國目前尚不能直訴保險人。
6. 結論
由于時間、資料和水平所限，本文只探討了與國內船舶油污損害賠償直接相關的幾個問題，并得出如下結論：
1. 并不是所有的相關政府機構都有權利代表國家提出油污損害賠償請求，通常只有海洋主管部門才有此權利。
2. 不論是否對碰撞負有責任，除非是負100%的責任，非漏油一方沒有責任對污染損害進行賠償。
3. 中長期損失在任何情況下均不賠。
4. 不適用CLC公約時，責任限制適用《海商法》。
5. 對國內沿海運輸船舶不能直訴保險人。

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