廣東金融學院保險系 廣東 廣州市 510521
【摘要】我國是一個農業大國，在全國13億人口中，農村人口有近8億，占全國人口總數的61%。因此，農業和農村經濟的發展和穩定對我國經濟的可持續發展非常重要。目前我國農業保險的現狀與其經濟的發展不相適應，急需在全國設立政策性農業保險公司，以推動全國政策性農業保險的發展。本文擬從發展政策性農業保險的作用入手，分析建立我國政策性農業保險公司的前提，探討建立我國政策性農業保險公司的模式。
【關鍵詞】政策性農業保險，政策環境與經濟環境，政策性農業保險模式
Abstract: China is big agricultural country with the population of 1300 million people, among which the rural population accounts for 800 million people, accounting for 61% of the whole population. Therefore agriculture and the development and stability of rural economics are very important to the sustainable development of economy of the country. At present, the status of agricultural insurance is not fit for the economic development. It is very urgent for our country to establish policy-related agricultural insurance in order to promote the development of policy-related agricultural insurance in China. This essay will begin with the function of developing policy-related agricultural insurance, analyze the possibility of developing policy-related agricultural insurance and discuss the patterns or models of policy-related agricultural insurance.
Keywords: policy-related agricultural insurance; policy environment and economic environment; models of policy-related agricultural insurance
一、引言
政策性農業保險是建設社會主義新農村的重要組成部分，正確認識和理解它在國民經濟中的性質、地位和作用，對于建立我國社會主義新農村的經濟補償制度，促進農村經濟的發展，以及對我國保險業的促進和發展均具有十分重要的意義。
政策性農業保險是為農業生產服務的。正確認識政策性農業保險的重要性，首先取決于對農業在國民經濟中重要意義的正確認識。農業是國民經濟的基礎。任何—個國家，人民生活資料的來源都主要靠農業。人類社會發展表明，農業是人們基本生活資料的主要來源，是輕工業的主要原料基地，是工業品的重要市場，是出口物資的重要來源，是為國家積累資金的來源之一。
農村經濟的發展和農村的穩定對全國經濟的可持續發展、促進安定團結、構建和諧社會非常重要。農業是國民經濟基礎越來越被人們所認識和接受，歷史證明每當農業獲得豐產，它必將帶來經濟的發展和市場的繁榮，反之，農產品物價就會上漲，造成城市居民的恐慌心理，直接影響國民經濟的發展。
據最新統計，我國從1990年到2006年間，自然災害和意外事故的發生所導致的直接經濟損失年平均在2000億元以上。以2002年為例，因自然災害全國農作物受損面積達1237.7萬公頃，人口受災情況15201.7 萬人，傷亡90326人，倒塌房屋146.2萬間，損壞房屋414.1萬間，死亡大牲畜39.9萬頭，直接經濟損失837.9億元（詳細內容見下表）。
面對自然災害造成的損失，除了政府部門臨時給予一定的救濟、社會保險補償、社會捐助以外，絕大部分由農民自己承擔。為了避免大部分損失由農民自己承擔，就必須建立健全政策性農業保險制度，構建政策性農業保險體系，發揮政策性農業保險對農業生產和農村經濟的穩定器作用。農業在生產中受自然環境、各種自然災害和意外事故影響較大，因而造成的農業生產的經濟損失是經常的，不可避免的，有時甚至是很巨大的。因此，它所需要的補償也是必然的，是客觀規律所決定的。我國農業和農村經濟的可持續發展，需要政策性農業保險的大力支持。
附：2002年自然災害情況統計表
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農作物受災情況
(萬公頃) |
人口受災情況(萬人) |
倒塌
房屋
(萬間) |
損壞
房屋
(萬間) |
死亡
牲畜
(萬頭) |
直接經
濟損失(億元) |
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受災 |
成災 |
受災 |
成災 |
死亡 (人) |
傷病(人) |
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1237.7 |
737.3 |
15201.7 |
9538.5 |
1819 |
88507 |
146.2 |
414.1 |
39.9 |
837.9 |
資料來源：《中國減災》 2003年第1期
二、發展政策性農業保險的作用所在
1. 建立和發展我國政策性農業保險制度能有效地幫助落實國家實施的“三農”政策。農民在生產領域中承擔了生產經營的風險，這種來自農業自然災害的風險需要一種新的風險轉移機制，才能把這種風險轉嫁出去，以確保農業生產經營的穩定、農村家庭生活的安全。這種風險轉嫁的承受者就是政策性農業保險的主體。政策性農業保險成為農民規避風險的重要途徑，通過建立完善的政策性農業保險制度，將農民自擔的風險改變為向保險人轉嫁的風險，以改變原來由政府對農業災害損失的事后救濟行為。政策性農業保險采取預防與災后經濟補償相結合的原則，使政府、產業化經營者和廣大農民以較少保費投入獲取較好的保障，以體現政策農業保險對國家實施“三農”政策的強有力的支持。
2. 政策性農業保險制度的建立與健全能調動農業產業化經營者和廣大農戶的種糧、種植、養殖的積極性，提高全國農業經濟和農村經濟在國內國外農業市場的競爭力，消除他們在增加農業投入后，因害怕農業自然災害的發生而憂心忡忡，同時也為國家糧食安全戰略提供可靠的保障。政策性農業保險能使農民在遭受自然災害損失之后，獲得保險公司的保險賠償，做到減產不減收、損失有保障，保證農業產業化經營者和農民收入的不斷增加和農村經濟的穩定和可持續發展。
3. 更為重要的是，政策性農業保險的建立和健全有利于政府對農業經濟和農村經濟的支持和保護。按照世界貿易組織（WTO）的規定，各成員國要逐步開放農產品市場并減少對農業的補貼，但是與農業生產相關的自然災害保險則沒有限制，也就是說，政府通過對農業保險費的補貼，間接地增加對農業生產的補貼，而且沒有違反世界貿易組織對農業生產的限制。這種具有政策性農業保險已經成為世界貿易組織（WTO）成員國支持本國農業的基本手段和方式之一。發展政策性農業保險、建立政策性農業保險制度符合國際慣例，是合理運用世界貿易組織（WTO）規則的具體體現，是完善政策性農業保護制度、提高全國農業生產經營水平和國際競爭力的有力措施。我們應該充分利用這WTO規則中的這一政策，使我國的農業生產處在全世界農業生產的同一起跑線上。如果我們沒有用好這一政策，我國的農業生產及其農產品在國際國內農業產品市場上就缺乏競爭力，影響農業產業化經營者和農民的種糧、種植和養殖的積極性。
三、發展全國政策性農業保險公司的前提
（一）政策環境的具備是設立政策性農業保險公司的前提之一：
2003年10月，黨的十六屆三中全會通過了《中共中央關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》，《決定》中提出：“健全農業社會化服務、農產品市場和對農業的支持保護體系。探索建立政策性農業保險制度”。2004年，中共中央國務院提出了“加快建立政策性農業保險制度，選擇部分產品和部分地區率先試點，有條件的地方可對參加種植業保險的農戶給予一定的保費補貼”。
中國保監會主席吳定富在《2004中法農業保險論壇》上指出，“抓好農村保險，既是保險業自身發展、公司發展的需要，也是保險業服務于經濟社會的重要體現。”
全國在2005年出臺了《中共全國委、全國人民政府關于統籌城鄉發展，加快農村“三化”建設的決定》，提出了“積極引進外資保險公司和引導國內保險公司進入農業和農村領域。鼓勵農戶和農民專業合作經濟組織建立互助合作保險組織”。
2006年，《中共中央國務院關于積極發展現代農業扎實推進社會主義新農村建設的若干意見》明確提出，“積極發展農業保險，按照政府引導、政策支持、市場運作、農民自愿的原則，建立完善農業保險體系。擴大農業政策性保險試點范圍，各級財政對農戶參加農業保險給予保費補貼，完善農業巨災風險轉移分攤機制，探索建立中央、地方財政支持的農業再保險體系。鼓勵龍頭企業、中介組織幫助農戶參加農業保險。”
中共中央有政策性指引、保險監管部門有發展農村保險的思想、各級政府對政策性農業保險的重視和支持，這些都是重要的發展政策性農業保險的信號。為政策性農業保險的發展提供了的支持、并指明了正確的方向。這些積極的信號充分說明農業保險的政策性環境已經形成。
（二）經濟環境的具備是設立政策性農業保險公司的前提之二
自從改革開放以來，我國的經濟一直處在高速發展之中，經濟的蓬勃發展給政策性農業保險的發展提供了堅實的經濟基礎。我國國民經濟繼續保持高速發展，根據《中華人民共和國2005年國民經濟和社會發展統計公報》顯示，2005年年末全國總人口為130756萬人初步核算，全年國內生產總值182321億元，比2004年增長9.9%。根據以上數據計算，2005年全國人均國內生產總值為13943.60元，比2000年前增長6萬億元。近25年，國內生產總值年均增速高于7%的“十五”預期目標。從以上數據充分表明，我國已具備發展政策性農業保險公司的經濟環境。
（三）農業產業化組織的擴大是設立政策性農業保險公司的前提之三
近幾年來，我國不斷調整農業生產結構，使農業產業化經營有了長足的發展。據統計，到2006年底，我國各類農業產業化組織總數達154842個，帶動農戶9098萬戶，帶動農戶增加收入年均達到1000元以上。各類產業化組織帶動種植業生產基地13億畝，帶動養殖水面9570萬畝，帶動牲畜飼養量14.6億頭。我國農民專業合作經濟組織有15萬多個。目前已建立國家和省級農業標準化示范區4139個，標準化示范帶動面積達5億多畝，優質品牌農產品市場占有率穩步提高 [2]。 由于這些產業化組織采用新的科學技術，經營規模相對較大，投資和成本都很高，經營風險相對于普通農戶而言，更加巨大，因而對政策性農業保險的需求普遍增強。此外，許多專業化種糧戶、種植戶和養殖戶承保土地經營，其風險成本增大，也迫切需要政策性農業保險的支持作為后盾，減少因農業自然災害和養殖場爆發流行性疾病（比如禽流感）造成的經濟損失。
四、建立我國政策性農業保險模式的設想
發展政策性農業保險要從我國的實際情況出發，不能完全照搬國外的模式，也不可能完全依賴國家財政稅收補貼，建立政策性農業保險公司要根據國家政策環境和經濟發展水平和農業發展的具體情況來分析。
（一）我國過去的幾種農業保險模式綜述與評價
對于農業保險的經營模式，中國人民保險公司一直在不停的探索。從1985年復辦農業保險以來，中國人民保險公司開展了多種經營模式的探索，其中包括自主經營模式、代辦經營模式、統保經營模式、合作經營模式以及互助經營模式，獲得了不少經驗和教訓。以中國人民保險公司廣東省分公司為例，加以分析。
1．自主經營模式是中國人民保險公司廣東省分公司20年來開展農業保險過程中采用的主要經營模式。保險人直接向農戶出售保險單，由于政策性支持力度不夠，一直處于經營虧損的局面。實踐證明，光靠人保公司的力量顯得力不從心。
2．代辦經營模式是中國人民保險公司廣東省分公司1989-1993年間為廣東省政府代辦農業保險，由省財政提供經費，人保公司只提取業務費，這種方式雖然解除了保險公司的后顧之憂，但是廣東省財政承擔了巨大的壓力，從而終止了與人保公司的代辦協議。經驗表明，光靠政府財政支持也是行不通的。
3．統保經營模式是由地方政府組織、推動實行區域性“統保”。政府下文委托保險公司承保生豬特定疫病保險，保險人向生豬屠宰點收取保費，但不向賣豬的農民收取保費。農民的生豬出現保單上規定的疫病造成生豬死亡時，由保險公司按市場價賠償。經營結果良好，達到收支平衡，政府、保險人和農民都滿意。但是，由于種種原因，這種模式在多數縣區停辦。在今天看來，這種模式是值得可取的，如果這種方法能延續下來，就不會挫傷廣大農民養豬的積極性，全國的豬肉不會出現供給短缺的現象，價格也許不會飛漲。實踐證明，政策的制定應有超前性。
4．合作經營模式是廣東省人保公司與地方政府聯合經營的一種模式，合作各方按比例投入風險準備金，保險收入和業務開支按比例分攤。這種模式應該說是一種很好的模式，與美國由政府出資開辦農業保險非常相似，應該說是一種很好的方法。但是20世紀90年代的政策認為，政府不能參與經營保險活動，地方政府支出的一部分農業保險風險準備金當時有人認為不合法規，因而相繼流產。事實說明，當時的政策落后于保險的發展。
5．互助經營模式是一種農業保險合作社模式，由農民、村鎮企業、信用社等投資入股，向保險公司分出50%的責任，合作社自己承擔50%的責任。經營范圍包括農業保險、村鎮企業、個體工商戶和農民的家庭財產等業務。但是由于廣東農業自然災害頻發，損失嚴重，這種合作社模式出現嚴重虧損而夭折。
總的來說，上述幾種經營模式停辦的原因是保險公司出現嚴重虧損、省財政不堪重負。但歸根到底，是由于當時不完全具備相應的政策環境、經濟環境和人文環境，人們的思想意識還比較陳舊，在當時的條件下開展政策性農業保險顯得先天不足。
（二）未來政策性農業保險公司新模式的設想
1．政府支持下的農業相互保險公司模式。這種模式是所有參加保險的人為自己辦理保險而成立的法人組織，獨立開展農業保險業務和再保險業務。這是國際上比較成熟和被廣泛采用的一種保險組織形式。目前，相互保險公司成為國外保險市場的主流形式之一，公司數量和市場份額比重都比較高。由于相互保險組織的成本較低，為經濟條件相對較差的人群提供了保險保障的機會。政府通過減少或免除稅收、發放貼息或低息貸款，從財政金融稅收給予相互公司必要的支持。政府要以法規的形式，確立永久性政策支持，每年定期從財政中收入中撥出一部分專項資金，建立農業保險風險保障基金。農業相互保險公司每年也要提取一部分準備金，以應付大災大難的發生。當遇到特大農業自然災害，如臺風、洪水等，或農業保險相互公司無法承擔保險責任時，可通過農業風險保障基金予以安排，補償農業保險因自然災害遭受的損失。
由于農業相互保險公司是農業企業、農戶按自愿、互助原則組織起來的群眾性保險合作組織，所以較為容易建立和發展起來。農業相互保險公司的優點在于能夠減少道德風險的發生的概率。因為農業相互保險公司是由同一地區的農業企業、農戶自愿組成，農業企業、農戶之間彼此熟悉，對農業生產過程以及所面臨的風險因素了如指掌，因而能夠大大降低道德風險的發生。農業生產企業、農戶既是投保人，又是相互保險公司的股東，保險人與被保險人具有在經濟利益上的一致性。
2．政府引導下的商業保險公司經營模式。這種模式是商業性保險公司在經營農業保險時，由國家財政和地方財政提供保費補貼、業務費用補貼補貼。商業保險公司利用自己的網絡，具體辦理政策性農業保險業務，在財務上應實行單獨管理、單獨核算。政策性農險的保費收入只用于政策性農險的賠款支出，當年有盈余，滾存下年，作為今后的賠款積累。政策性農險的節余不參加保險公司的利潤分配，虧損也是在政策性農險科目里反映解決，不由保險公司商業利潤彌補。
國家和地方政府對政策性農業保險的經營者提供業務費用補貼，能鼓勵商業保險公司經營政策性農業保險的積極性。國外有這方面的經驗，比如，美國政府承擔聯邦農作物保險公司的各項費用以及農作物保險推廣的費用，并向保險公司提供20%至25%的業務費用補貼。此外，美國政府還向投保人提供保險費補貼，2000年平均補貼額為純保費的53%，其中巨災保險補貼全部保費，多種風險農作物保險、收入保險等保費補貼率為40%。
3．政策性農業保險股份公司模式。這種模式就是設立專業的股份制農業保險公司，專門從事農業保險的經營。比如國內首家專業農業保險公司—上海安信農業保險股份有限公司就是這種形式，注冊資本金達2.08億元，由11家企業依法共同認購，股東主要是上海市各區縣的國有資產公司。實行的是“以險養險”的模式，即實行的是政策性業務、商業化運作模式，將種植業和養殖業保險劃為政策性業務，兩業險種的保費收入占安信全部保費收入的比例不得低于60％，公司開辦這兩項業務將享受相關政策支持。涉及農業財產險、責任保險、短期意外險和健康險等其他業務則按照商業化運作，通過這些險種的收益來彌補種養業保險的虧損。
4．外資保險或合資保險公司模式。這一模式就是引進具有農業保險管理經驗的外國保險公司或由全國保險公司與外國保險公司合作，為政府代辦農業保險業務。比如歐洲最大的農業保險公司-法國安盟保險公司在四川成都設立的分公司就屬這一類模式。四川省引入法國安盟外資保險公司的目的，主要是借鑒安盟外資保險先進的管理經驗、營銷理念和成熟的風險管理技術，全國也可采用這種模式發展政策性農業保險，以推動全國農業保險的發展，使之成為經營政策性農業保險主體的一部分。
五、結論
建立我國政策性農業保險公司是一項重大的工程，涉及農業、農村經濟發展和農業風險管理的許多方面，政策性強，應根據全國地域廣大、農業和農村經濟發展不平衡以及農業風險差異性大的特點，建立經營主體多元化的農業保險經營體系，包括上面提到的幾種政策性農業保險經營模式。
各級政府和承擔經營農業保險的經營主體加強對政策性農業保險的宣傳，增強農民風險意識，使他們充分認識到，農業保險不僅是一種財產保險，更是一種發展農業的現代化金融工具，還是一項扶持農業發展的政策。農民應該正確運用這種農業風險的防范工具，把農業保險視作農業自然災害救助體系的重要組成部分。
同時，繼續在部分省市推進政策性農業保險試點。2004年以來，我國各級政府相繼開展了政策性農業保險的試點工作，成效比較顯著。2005年我國農險保費收入8.46億元，同比增長15.98%。其中，上海、黑龍江、吉林、新疆、江蘇、四川等試點地區農險保費收入達6.57億元，占全國農險保費收入的78%。試點地區承保大宗農作物4054萬畝，比2005年擴大了19.4%。安信、安華、陽光等3家專業農險公司以及人保財險、中華聯合的農險保費收入合計達8.42億元，占全國農險保費收入的99%，農險業務繼續保持良好發展勢頭。應在此基礎上，逐步在全國推廣。
最后，加快政策性農業保險的立法。從1995年10月 1日起執行的《中華人民共和國保險法》主要是規范商業性保險公司的經營行為，對農業保險的規定是很籠統的。政策性農業保險作為一種農業發展和保護制度，它對相關法律的依賴程度是相當強的。而我國目前對這項涉及農業基礎地位的政策性農業保險業務，尚無一套完整的法律。因此，國家應加強農業保險的立法，以法律的形式保障農業保險的發展，避免政府支持農業保險的隨意性。盡快制定《政策性農業保險法》，用法律的形式明確農業保險的政策性屬性，使我國政策性農業保險走上一條法制化的道路。
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5. 劉冬姣等，湖北農業保險發展研究 [J]，金融學苑，2005.1
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8. 陳穎瑛，浙江省農業保險發展模式的創新，第四屆中國保險教育論壇論文集，2007.10
原載《現代財經》2008.第2期
[2] 資料來源：農業部信息中心。2007.11.27 |
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