[內容摘要] 環境責任保險制度的建設，需要地方政府的支持。伴隨經濟發展而帶來的環境污染有其現實存在的合理性，但它所造成的嚴重后果卻是受害人和加害企業難以承受的，成熟的市場不僅要通過完備的法律、法規保護權利人的利益，更應該有相應的制度，使這種權利能夠實現，環境責任保險制度作為首選的保障機制在西方發達國家得到了廣泛的應用。我國目前環境責任保險基本上處于空白的狀況，除了保險公司在經營技術方面存在的問題，與地方政府的政策導向也是有重要關系的，作為一種保障制度的建設，地方政府的扶持是必不可少的。
[關鍵詞]：環境保護 環境責任保險 政府政策 The support of government , the foundation of the environment liability insurance systems. Kan Xiao-dong ( fujian Administration is Fuzhou 350002) [Abstract]: Institutional developments in liability nsurance in environment, need the support of the local government. It has rationality that the environment pollution of the development of economy, but the serious result is something the enterprise is unbearable. The maturity law and some correlation law is needed which made such right can realize. The environment liability insurance system taking the lead of guarantee mechanism ,that is using in western. The current environment liability insurance in China is placed in the blank condition. The reason is the operating the technique problem of the insurance company, and the policy leads of the local government .As a kind of l developments, It is essential that the local government support the building of guarantee system.
[Keywords]: Environmental protection Environment liability insurance Government policy
一、在我國發展環境責任保險的必要性近年來，隨著工業生產的快速發展，環境問題愈益突出，全國每年發生的污染事故多達數千起，因環境問題造成的經濟損失逾千億元，由于環境污染和破壞所引發的民事糾紛也日漸增多。環境侵權行為之所以愈演愈烈，與環境侵權行為的平均機會成本偏低有重要關系。為了扼制日趨嚴重的環境污染，《中國21世紀議程》明確要求：要“將環境成本納入各項經濟分析和決策過程，改變過去無償使用環境并將環境成本轉嫁給社會的作法”，“有效地利用經濟手段和其他面向市場的方法來促進可持續發展。”。中國的環境資源法和其他有關法規、政策文件中也都在強調“誰污染誰治理”、“誰開發誰保護”的責任原則。對環境侵權者課以嚴格的民事賠償責任，對受害者給予合理補償，既是維護社會公平正義的要求，更是保證我國市場經濟的可持續發展的需要。同時這也就意味著，隨著法律體系的完善，環境侵權民事責任的擴大化，環境侵權企業將面臨巨額的民事賠償責任。然而有可能出現的問題是：如果污染侵權企業不具有足夠的清償能力，被侵害人將無法得到事實上的救濟，勝訴的受害者手握一紙無法執行的判決書，成為實際上的敗訴方，最終還是不能體現出法律的公平。國家發展首先要經濟發展，而環境污染或破壞的原因本身，卻常常是各種創造社會財富、增進公眾福利的活動在進行過程中的附帶行為，具有相當程度的價值正當性和社會有用性。而可能發生的嚴重污染事件，則往往導致巨額責任的集中化，使得產生污染危險的企業缺乏安全感，使可能的責任人置于高額賠償費用的威脅之中，從而造成社會上某些種類產品的短缺，給整個社會的生產、生活帶來負面影響，同時，還制約了企業的發展。因此，企業也迫切需要一種有效的風險轉嫁機制，將所面臨的賠償責任風險分散出去。 因此不論是環境污染的侵權者還是污染的受害人，都希望有一個合理的制度性安排，保障他們的生活和生產在突發的災害事故后能迅速恢復到正常的水平。成熟的市場不僅要通過完備的法律、法規保護權利人的利益，更應該有相應的制度，使這種權利能夠實現，在這方面，環境責任保險制度作為首選的保障機制在西方發達國家得到了廣泛的應用。環境責任保險是指被保險人因從事保險單約定的業務活動導致環境污染，應當承擔的環境賠償或治理責任為標的的責任保險，投保人以向保險人交納保險費的形式，將突發、意外的污染風險轉嫁給保險公司。環境責任保險，不僅能使環境污染損害賠償問題充分、及時、有效的解決，切實保護環境污染受害者的合法權益，使受害者的權利得以實現，維護社會安定。還可以分散風險，使企業避免因污染損害事故遭受重大損失，難以為繼，而導致破產。并且還可通過保險公司對企業的安全生產進行有效的監督管理，督促企業對生產中未達到環保要求的環節進行改造，加強管理，從而促進環保工作的開展，將污染風險發生的概率降到最低限度。
二、我國環境責任保險的現狀世界范圍內的環境責任保險緣起于20世紀60年代的環保浪潮，到了70年代，公民環境權的理論極大地推動了環境侵權理論的發展，西方國家一系列環境保護法案紛紛出臺，為了遏制日益嚴重的工業污染，各國都對環境污染行為實行嚴格責任，給予嚴厲的處罰，罰金之高使得非故意造成污染的企業面臨破產倒閉的危險。因此，企業迫切需要將這些不確定的風險轉嫁出去，環境責任保險就是在這樣的背景下產生并發展起來的，它的內容涉及環境權的各種權能，如清潔空氣權、清潔水權、安居權和寧靜權等。我國的保險事業起步較晚，特別是環境責任保險，除了油污責任保險外，比如核責任險、水污染責任險、聲震污染責任險和輻射污染責任險等險種基本上是空白，即使是油污責任險，因為其限制性的條款甚多，企業投保的積極性也不高。造成這種狀況的原因在于：
1、保險人的經營成本過高。每一個企業的生產地點、生產流程各不相同，經營環節、技術水平各有特點，對環境造成污染的可能性和污染程度都不一樣。這就要求保險公司在承保時，有專門通曉環保技術和知識的業務人員對每一個標的進行實地調查和評估，單獨確定保險費率，每個保險標的適用的保險費率都可能千差萬別。由于風險管理技術水平落后，風險的可控性較弱，經營此類險種的風險遠遠高于其他商業保險，隨著法律法規的逐步完善，環境責任保險中承擔的民事損害賠償等法律風險也相對增加，巨額索賠頻繁見于媒體，使得索賠者期望值過高，索賠金額大大超出了承保公司的風險控制能力。另外，在賠付時，環境污染致害的因素眾多，調查取證所付出的人力、物力和財力遠比其他保種要高的多，而這些費用依照保險法的規定，是由承保公司承擔的，這也加大了保險公司的經營成本。
2、產品的有效供給不足。保險人沒有開發出真正適合市場需求的相關產品，由于環境責任保險涉及法律、法規的內容比較多，條款的制定有其特殊性。只有精通法律的專業人員參與開發，才能保證條款的適用性和嚴密性，有效地控制風險，目前保險公司缺乏這樣的人才，因而也就缺乏相應的險種設計，這使得高風險企業的特殊保險需求無法得到滿足。
3、企業的有效需求得不到滿足。環境責任保險中的污染責任是有嚴格限制的，保險公司只對突然的、意外的污染事故承擔保險責任，對于排污企業正常、累積排污行為所致的損害責任則排除在外。一次污染事故的發生，可能造成的人身傷亡和財產損失，加上相關的罰款和清理費用，保險人承擔的賠償金額是很大的。因此，為降低保險公司的風險，在設計保單時，保險公司一般要確定其承擔的責任限額，同時也要求企業共同承擔賠償責任，即規定免賠額，由企業自己承擔損失的一部分，這種方式往往不被企業認可，認為保險責任范圍過窄，與企業的避險需要不相契合。
4、目前我國處理環境糾紛的相關法律制度不完善，協調的也不好，影響了環境污染責任的認定和保險經營風險的預測。企業一般都能意識到所面臨的經營風險，也希望能獲得一定程度的保障，但市場競爭的激烈程度，促使企業主們盡可能減少經營成本，包括保費的開支，特別是正在成長的非國有企業大多處在資本的原始積累階段，對資金的需求遠遠大于對風險控制的需求，既然沒有法律法規的強制性要求，企業便對污染事故的發生抱著僥幸的心理，不會積極投保。而這些企業往往是當地的利稅大戶，地方政府對他們是百般遷就，一旦發生污染事故，往往偏袒企業向保險公司索賠，從而加大保險公司的經營風險。
三、環境責任保險制度的建立需要政府的扶持環境損害責任保險在發達國家是十分重要的環境保護手段，國家通過立法，規定保險公司必須采取有效措施減少企業的環境事故發生,以減少其社會危害性，同時在立法中用強制的方式要求企業參保。一般從事需要許可證和需要審批活動的生產企業，都要按照政府的規定繳納一定數額的保險費，這樣不僅能降低企業由于環境污染所帶來損失的風險，而且有利于污染糾紛的迅速解決和污染的及時處理。另外也能使環保產業資金運營得到保障，有利于整個社會的安定和經濟的健康發展。從這里我們可以看到環境責任保險的發展，一是取決于社會公眾對污染風險的認識，再就是一個國家的相關政策和制度性的安排，前者決定了這個市場存在的價值，后者決定了這個市場能否成為現實的市場。 2003年中國保監會召開了責任保險發展問題研討會，各中資財產保險公司、再保險公司、行業協會的代表以及有關部委的同志參加了會議。保監會副主席馮曉增指出，責任保險是一種具有很強社會管理功能的保險，責任保險的發展與社會生產和人民生活的關系非常密切。并希望通過各方的努力，共同研究和營造有利于責任保險發展的法制環境和社會環境。雖然保險監管部門和其他政府部門均表態要大力發展責任保險，但如果沒有相關的政策傾斜和政府部門的支持，環境責任保險還是難以象其他險種那樣完全靠市場來運作的。目前有待解決的問題有：
1、完善環境污染責任的立法。健全的法律制度是環境責任保險的基礎，責任保險與法律制度和法制環境息息相關，尤其是民法和各種專門的民事責任法律和法規。責任保險中所謂的“責任”，是一種法律的創造，它體現著社會的規范標準。對于環境污染侵權這類嚴重的社會性權益侵害現象，應當以法律的形式確立強制保險等社會救濟手段，使制造污染企業的個別賠償與社會化救濟相結合，兼顧受害人和加害人的共同利益，這樣才能保證國家經濟可持續發展的目標的實現。在一個高度發達的社會，保險對社會風險的合理承擔，對促進經濟的整體協調起著極為重要的作用，從總體情況看，中國目前的保險法制環境還不夠發達，而現行的環境經濟法律制度主要是以行政管理為特征，環境責任保險作為解決環境糾紛的一種有效手段，在環境法律體系中并沒有占據應有的位置，在事故發生后的經濟賠償和糾紛理賠的主渠道作用也沒有發揮出來。
2、強制投保需要政府的支持。環境污染責任保險是政府部門運用商業手段代替行政手段管理企業的有效方式之一，環境污染責任保險具有支持國民經濟發展、維護社會穩定、保障人民群眾生命財產安全的社會管理功能，它能將政府從事故后繁雜的事務性工作中解脫出來，這一點需要各級政府主管部門有充分的認識。從而通過政府頒布相關的政策，由政府出面來協調各部門、各行業間的合作與交流，保險公司負責保險費的收取，并將不按時繳納保費的情況及時反饋主管機關，由政府主管部門行使公權力對違規者予以處罰，追究當事人對社會公共利益所負的責任，這樣才能建立和完善該保險制度。為什么要求企業強制投保呢？根據保險的大數原理，只有參加保險的人數和范圍足夠大，才能測得相對確定的保險事故的發生概率，降低環境責任保險的繳費比例和相應提高保單的責任限額，這對參保者而言，參加者越多，單個企業所付出的費用就越低。對保險公司來講，如果能集聚相當的規模，則風險便相應分散了，其控制風險的能力將得到增強。所以在保險實務中，客觀上是需要有大量的同類的危險單位存在，并且由保險公司所承保的危險數量也是足夠充分的。自愿性的投保顯然不能達到這一目的，市場經濟強調市場機制在市場中的導向作用，但市場經濟也有其盲目性的一面，政府的公權力往往是一種重要的調節手段，完全依賴于市場化的運作，發展環境責任保險，在我國現階段是行不通的。
3、政府主管部門必要的財務監督。保險公司將所收到的環境責任保險費，設立一個專門帳戶，建立賠償基金的長期積累制度，將平常年景的保險費逐年積累，以應付不期而至的重大事故，彌補重大事故的缺口，這就必須有政策和財務制度上的約束，防止保險公司將其作為短期經營利潤進行分配。同時環境污染風險的費率厘定必須科學合理，以保證累積的準備金與累積的責任相一致，確保償付能力，這也需要政府主管部門的參與和監督。世界上很多國家或地區采取政府支持或直接介入，并與商業保險公司共同建立保險基金，對環境污染風險進行單獨的有效管理，形成了一套較為成熟的運作模式。這種模式就是，政府制定有效的公共政策，要求企業投保環境責任保險，國家財政提供適當的財政資助，保險公司廣泛參與，由保險公司進行商業化的經營，在國家政策的支持下，商業保險公司在不謀求盈利的前提下科學地承保和理賠，這樣可以解決保費收入的有限性與污染事故損失巨大性之間的矛盾。
4、政府對環境責任保險實行減免稅措施。通過商業保險制度，動員全社會的資源，緩解重大污染事故對社會和人民生活的沖擊，其中政府的政策導向作用十分重要，這需要保險監管機關會同國家相關職能部門，將這筆責任準備金從財務政策和制度上予以確認，并給予稅收方面的優惠，同時對環境責任保險這一特殊險種單獨立帳，減免營業稅、所得稅等稅種，幫助保險公司建立起風險控制和防御體系。政府政策的目的，是通過政府的行為改變經濟當事人的成本收益計算，最初使他們自覺地選擇有利于可持續發展和保護環境的方案，來達到可持續發展和保護環境的目的，不斷地探索新的、更有效的政策手段，將是走向可持續發展新世紀的重要一環。環境責任保險是以市場化的方式輔助社會管理的一個重要手段，也是政府轉型時期利用市場經濟的手段，履行的公共服務職能的有益探索。雖然我國各地區之間的經濟發展不平衡，環境責任保險機制涉及到風險機率、賠償額度、保費費率等諸多復雜關系，其建立、運行、管理是一項復雜龐大的系統工程，但是我國經濟的可持續性發展，生態環境的保護，環境責任保險的保駕護航作用是不可或缺的。研究、探討、解決其存在的問題，有助于建立具有中國特色的環境責任保險制度，從而提升保險業在整個國民經濟中的重要地位，在全面建設小康社會的進程中，使其真正能夠擔負起“促進改革、保障經濟、穩定社會、造福人民”的重要使命。
參考文獻：參考書目：
1、可持續發展與環境資源法制建設 作者：蔡守秋 出版社：《中國法制可持續發展與環境資源法制建設》
2、環境侵權法(中國民商法專題研究叢書) 作者：曹明德出版社：法律出版社 題目擬改為“環境責任保險是環境侵權責任社會化的重要形式”
張新寶：污染環境致人損害的責任 陳立琴：環境責任保險制度研究 呂忠梅：公民環境權的民法保護鄒海林：《責任保險論》法律出版社
（1999年版）蔡守秋：《可持續發展與環境資源法制建設》中國法制出版社（2003年版）曹明德：《環境侵權法》法律出版社（2000年版）
環境責任保險的政府角色福 建 行 政學 院 闞 小 冬 |
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