解讀昆明中院對“云南醫保第一案”的終審裁定
2006年5月15日，昆明市中級人民法院對倍受關注的“云南醫保第一案”作出了終審裁定[（2006）昆行終字第33號]。裁定認為：“被告醫保中心是勞動和社會保障行政部門按照規定設立的醫療保險經辦機構，負責本行政區域內基本醫療保險的具體業務工作。”被告“不具備獨立的行政主體資格”，“并非本案的適格被告”，裁定撤銷一審判決，發回重審。
昆明市中級人民法院的裁定屬于終審裁定，可見其權威性不容置疑。醫保中心不具備獨立的行政主體資格，換句話說，就是“未成年”人，必須受其“監護人”昆明市勞動和社會保障局的“監護”。按《中華人民共和國行政許可法》的規定：“委托行政機關對受委托行政機關實施行政許可的行為應當負責監督，并對該行為的后果承擔法律責任。受委托行政機關在委托范圍內，以委托行政機關名義實施行政許可；不得再委托其他組織或者個人實施行政許可。”
根據《國務院關于建立城鎮職工基本醫療保險制度的決定》以及《云南省城鎮職工基本醫療保險暫行規定》、《昆明市城鎮職工基本醫療保險暫行規定》的相關規定，昆明市勞動和社會保障局是法規、規章授權的城鎮職工基本醫療保險的行政主管部門（以上三個文件是中院裁定醫保中心不具備獨立的行政主體資格的依據）。根據昆明市機構編制委員會“關于同意成立昆明市醫療保險中心的批復”，批復稱“為認真貫徹執行國務院[1998]44號文件精神”，同意成立昆明市醫保中心，作為市勞動和社會保障局直屬事業單位，具體負責醫改政策的制定和基金的管理。主要職責是：負責昆明市行政區域內城鎮職工基本醫療保險基金的統籌，個人帳戶的管理，醫療費用結算和醫療服務及醫療保險金的管理；負責對各縣（市）、區的業務指導”。這也是中院裁定：“醫保中心是勞動和社會保障行政部門按照規定設立的醫療保險經辦機構，負責本行政區域內基本醫療保險的具體業務工作”的依據。
由此可見，昆明市醫保中心不僅是昆明市勞動和社會保障局的下屬機構，而且是其為履行法規、規章授權行政而成立的專門機構，由市勞動和社會保障局負責監督，并對該機構被授權的行政行為的后果承擔法律責任。“云南醫保第一案”，經歷了向昆明市醫保中心行政賠償申請，上級主管部門昆明市勞動保障局行政復議，最后才是行政訴訟，追究的是昆明市醫保中心直接行為后果的法律責任，按《行政許可法》應由昆明市勞動和社會保障局承擔。而另一方面，依據《行政訴訟法》：“兩個以上行政機關作出同一具體行政行為的，共同作出具體行政行為的行政機關是共同被告”的規定，昆明市勞動和社會保障局也難辭其咎，但在訴訟過程中追加昆明市勞動和社會保障局為共同被告，卻沒有得到法院的支持。從這個意義上講，法院也顯現出袒護之象。“冤有頭，債有主”，“父債子還”“監護人”的法律責任不容推卸。
昆明市醫保中心，有自己的名稱、辦公場所、公務員編制的工作人員，財政經費，具備訴訟的法人地位和資格。作為“云南醫保第一案”的被告，參與訴訟并無不妥。昆明市中級人民法院裁定被告“不適格”，依據的是被告“不具備獨立的行政主體資格”，但忽略了“委托”行政許可的法律責任。簡單推論“不適格”，將造成新的混亂，形成“悖論”，意味著醫保中心的“成立違法”，從而導致“醫改”在實施過程中存在著實質上的違法行為。由此推論，醫保中心對城鎮職工基本醫療保險基金的統籌和醫療服務及醫療保險金的管理將因為“不具備獨立的行政主體資格”，而涉嫌非法集資，非法插手醫療服務和基金管理。“不具備獨立的行政主體資格”的醫保中心，將失去依法行政的資格，依照法院裁定將面臨被取締的風險。
而另一方面，醫保中心以自己的名義施行醫改政策規定的行政行為，按中院的裁定，也將失去法律上的依據，涉嫌非法行政，從而將引發下一步的行政資格合法性之爭。
2006．8．21于昆明
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